1er. Congreso Internacional Extraordinario de Ciencia Política
San Juan Argentina 2010
Ponencia presentada por María Laura Tortoriello*
Mi exposición va a hacer un recorrido histórico, de la historia reciente de nuestro país, y de la forma en que fuimos tomando algunos conceptos teóricos para abordar la cosa pública.
A lo largo de esos años, desde fines de los noventa hasta la actualidad, personalmente fui transitando por diferentes lugares de gestión, cumpliendo distintas funciones y recorriendo diversas lecturas. La lectura siempre como apoyo del trabajo y buscando respuestas o puntas para pensar como abordar la complejidad que se nos presentaba.
Comencé gestionando desde un Colegio Profesional regional, en el año 1999 me incorporé a un equipo de planificación en un municipio de la provincia de Buenos Aires, entre el 2001 y el 2005 fui concejal de mi ciudad, y actualmente soy asesora en una Secretaría de Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. También formé parte de una Asociación Civil durante algunos años. Esperemos que la variedad aporte más riqueza que confusión.
Voy a tomar como un corte el año 2001, porque no logro armar un relato más que con ese esquema. Antes y después de diciembre del 2001.
Antes
A fines de los noventa, con la crisis del neoliberalismo, se empezaba a hablar de un cambio de paradigma.
Varios municipios comenzaron a llevar adelante nuevas formas de gestión de las políticas públicas. Parecía que ya no alcanzaba con ser eficiente en el ABL, las demandas sociales se diversificaban y las ciudades debían responder a cuestiones que hasta entonces no parecían corresponderle. Se presentaba ante los gobiernos locales una realidad compleja para la cual no alcanzaba con ser buenos administradores.
Esta situación se veía agravada por la falta de recursos económicos o capacidad financiera suficiente siquiera para responder a las demandas tradicionales.
Algunas de las ciudades más grandes de nuestro país, como Rosario o Córdoba iniciaron procesos de apertura a la participación ciudadana, sobre todo a través de procesos de Planificación Estratégica Participativa. Y varias ciudades medianas, entre las que hizo punta Rafaela, tomaron también este camino. Entre ellas: Río Cuarto, Junín, Trenque Lauquen, Malargüe, Paraná, Campana, etc.
Los municipios veían como causa de sus problemas la deserción del Estado Nacional, y las dificultades y nuevos desafíos planteados por la globalización económica. La falta de confianza en los políticos para resolver los problemas parecía estar enfocada en los dirigentes nacionales, pero no tanto en los locales.
Sin embargo también estaba en juego su propia legitimidad, por eso les resultó necesario abrir el juego a la participación. En muchos casos lo hicieron sin un gran convencimiento y los procesos terminaron siendo parciales.
Las economías regionales se habían debilitado, las pequeñas industrias locales habían cerrado sus puertas, incluso la producción de commodities era muy dificultosa, y era necesario replantearse un desarrollo económico desde lo local que permitiera generar empleo y riqueza.
Observando estas experiencias, desarrolladas entre los años 1998 y 2001, en los talleres participativos de diagnóstico, siempre aparecía como un problema importante de la comunidad (se tratara de cualquiera de las ciudades que nombramos), el individualismo, la dificultad para asociarse. Y entre las propuestas la necesidad de construir redes: de productores, de artesanos, culturales, etc.
Este problema, que siempre aparecía planteado por los actores territoriales de cualquier sector, parecía más como una capacidad que se había perdido, producto de las dictaduras que castigaban la organización social y que el neoliberalismo desalentaba, que un problema histórico. Ya que había existido antes un rico tejido de asociaciones y cooperativas que, o no había podido sobrevivir económicamente o bien se había desmembrado o debilitado considerablemente.
Los participantes de estos procesos de planificación tenían que ver mayoritariamente con sectores productivos, del trabajo, de la educación, de la cultura. Resultaba muy difícil incorporar a los sectores más vulnerables, más pobres, con más necesidades. ¿Cómo invitar a participar de un proceso de planificación a quienes no tenían trabajo, ni cobertura de salud, ni vivienda digna? ¿Cómo invitarlos a discutir políticas si los estados locales no tenían nada para ofrecerles? Aunque fueran parte del objetivo del proceso iniciado, no era fácil incluirlos en la discusión, interesarlos.
Entonces se incorporaba a las asociaciones o servicios estatales que trabajan con ellos: algunas sociedades de fomento, algunos grupos políticos o religiosos, servicios de salud, servicios sociales, hospitales, escuelas. Para pensar cómo hacer red con estas instituciones para sostener, o incorporar, o rescatar, a los que se habían caído.
Se planteaban estrategias de economía de subsistencia, siempre por fuera de la economía formal. Parecía imposible que en algún momento futuro se pudiera pensar en una sociedad o de economía que dejara de ser dual.
De esta forma, el tejido social considerado como “el conjunto de redes personales, categoriales, estructurales, formales y funcionales, de iniciativas o asociativas y mixtas o inter sistémicas; que constituyen un activo para los individuos y la sociedad pues les permite ampliar sus opciones y oportunidades para mejorar su calidad de vida” (1), tejido social que constituye a la sociedad, estaba debilitado en general, pero roto en tanto demasiados individuos se habían quedado casi completamente aislados de cualquier intercambio social, salvo mandar sus hijos a la escuela o recurrir a la sala sanitaria o al hospital, en el mejor de los casos.
Pero también los ciudadanos que estaban en una mejor situación, tanto económica como social, tenían escasa iniciativa de asociarse o llevar adelante acciones de conjunto.
Las estrategias posibles para abordar este problema parecía ser: por un lado políticas sociales focalizadas sobre la población vulnerable, y el fortalecimiento del capital social existente.
Capital social entendido como disponibilidad de redes de relaciones sociales, y como capacidad específica de movimiento de determinados recursos por parte de un grupo. En el primer sentido relacionado al concepto de asociativismo, y en el segundo a los de liderazgo y empoderamiento (2). El capital social de un grupo social podría entenderse como la capacidad efectiva de movilizar productivamente y en beneficio del conjunto, los recursos asociativos que radican en las distintas redes sociales a las que tienen acceso los miembros del grupo en cuestión.
Los recursos asociativos que importan son las relaciones de confianza, reciprocidad y cooperación.
La estrategia de fortalecer a las instituciones o grupos que trabajaban con la población con más necesidades podía generar redes de contención, generar formas de cooperación con organizaciones preexistentes entre ellos, y quizás concomitantemente, empoderamiento .
Hasta este momento, antes del 2001, los gobiernos locales conservaban la iniciativa, la voluntad de innovación (en algunos casos) y el liderazgo.
Desarrollar o ampliar el capital social existente iba a mejorar la calidad de vida del conjunto. Casi como la teoría del derrame. Desarrollar y hasta construir capital social parecía una estrategia posible.
Para lograr este desarrollo la idea era generar asociatividad: expandir o fortalecer la trama de redes existentes y, generar nuevos enlaces, acciones de cooperación entre diversos grupos que pudieran funcionar como aliados.
En relación a los grupos en situación de pobreza se utilizó ese mismo esquema, pero no se crearon condiciones o mecanismos para potenciar el liderazgo, y por lo tanto, su capacidad de empoderamiento en contrapartida.
Este segundo camino implicaba un riesgo, ausente en las políticas de asistencia, ya que es necesario transferir a los grupos una cuota de poder que les permite participar en la definición de lo que para ellos es beneficio, servicio, o necesidad. Esta delegación de poder se compensa con una mayor legitimidad y sostenibilidad social de las políticas.
Los gobiernos locales, aún los que fueron innovadores, no se atrevieron a tomar este desafío y se quedaron a mitad de camino. En parte porque no veían cuestionada su legitimidad.
Durante
En diciembre de 2001 lo social estalla ante nuestros ojos. A la mañana tiraban piedras a los edificios públicos mientras los ahorristas gritaban en las puertas de los bancos. A la tarde saqueaban los supermercados y a la noche marchaban por las ciudades, todos juntos, pobres y ricos, escarchando las casas de intendentes, diputados, candidatos o a ellos mismos si los cruzaban. Los individuos por sí mismos, cada uno, sin tener muy en claro qué lo unía con el que caminaba a su lado invadieron el verano. Cualquier forma de organización de ese maremagnum parecía imposible. Surgían liderazgos improvisados que duraban menos que los presidentes.
Lo más claro parecía la demanda. La demanda se articulaba en las asambleas de las plazas, de los barrios.
Y se comenzaron a organizar reuniones en función de las demandas: comités de crisis para organizar la demanda de comida y asistencia social. Cuando se creó el plan jefes y jefas de hogar, los comités de crisis eran los encargados de organizar su otorgamiento. Y para crear a los comités, se convocó a las instituciones: sociedades de fomento, sindicatos, clubes, organizaciones sectoriales (de comercio, rurales, de la industria), organizaciones religiosas. También participaban los funcionarios gubernamentales, legisladores, y los empleados estatales, encargados de los sectores involucrados (servicio social, salud, producción).
Los municipios tomaron el liderazgo de la articulación ya que a ellos se dirigía la demanda. Pero ahora sí cuestionados en su legitimidad, no eran los intendentes los que llevaban adelante esta función sino los cuadros técnicos.
Generalmente estos cuadros técnicos, encargados de las áreas más vulnerables de los gobiernos locales (asistir a los pobres) no habían tomado parte de los procesos de innovación de gestión llevados adelante por los municipios. O lo habían hecho con desconfianza.
La responsabilidad de las políticas, al menos de las sociales, quedó en manos de las organizaciones civiles acompañadas por los cuadros técnicos. Este esquema permitió transitar la crisis durante todo aquel verano. Mientras paulatinamente se recuperaba algún grado de gobernabilidad y los distintos estamentos de gobierno recuperaban la iniciativa.
La desconfianza hacia la política en general y los políticos en particular permaneció, y algunas de las funciones propias del estado siguieron por algún tiempo delegadas en las organizaciones.
La estrategia de fortalecer el capital social parecía seguir siendo la adecuada, y los espacios de concertación creados a partir de la crisis, una oportunidad para hacerlo.
No parecía oportuno, ni surgía como necesidad evidente, la posibilidad de revalorizar el papel del estado, de adecuar sus cuadros técnicos a la complejidad social que se presentaba. A pesar de que en los años inmediatamente anteriores se habían tomado medidas que afectaban al servicio civil, como reducción de salarios y congelamiento de vacantes en casi todas las jurisdicciones.
Después
La demanda social no había puesto su mirada sobre el funcionamiento del Estado. En parte creo porque esa demanda había generado los cambios del estado de los 80: achicamiento, privatizaciones, delegación de funciones.
Sin embargo ya comenzaba a plantearse la necesidad de profesionalizar la gestión pública, y a nivel nacional, en el año 1999 se había aprobado la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional, Nro. 25.164, que se reglamentó en el año 2002.
Esto surgía más bien como una necesidad del propio estado, y un reclamo de los sectores involucrados directamente.
La complejidad de los problemas a enfrentar y la necesidad de reconstruir la confianza en los gobiernos y sus gestiones, requiere de la adecuación de las estructuras y la profesionalización de los miembros del servicio civil. No solo en vistas a disminuir el riesgo de nuevas dificultades, sino para mejorar las posibilidades de enfrentar los desafíos y aprovechar las oportunidades que se le presentan a la sociedad.
A partir de la complejización de los procesos, por ejemplo en la delegación de una cuota de poder en las organizaciones a través de los espacios de concertación de políticas, los cuadros técnicos, habitualmente subordinados a las decisiones de los funcionarios políticos, deben ganar autonomía y confianza en sus propias posibilidades de acción. Y deben estar preparados para mantener las políticas de apertura y articulación planteadas.
Cuando los cuadros técnicos, se vieron obligados a llevar adelante iniciativas que complejizaban su accionar habitual, por la necesidad de articular acciones con más de un actor (por ejemplo actores educativos pertenecientes a niveles provinciales, actores productivos del sector privado, otras áreas del propio municipio) tendían a volver a sus patrones de conducta conocidos, aún a costa de desarticular lo que ellos mismos habían contribuido a construir en conjunto.
Es indispensable un servicio civil capacitado y eficiente para ganar en términos de gobernanza.
El concepto de gobernanza parece más adecuado que el de gobernabilidad, ya que el segundo se ha utilizado más bien el sentido de mantener el poder sin conflictos que en el de Buen gobierno. Más adecuado a modelos anteriores.
Se pueden tomar distintas definiciones de gobernanza:
• Proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia, fundamentales y conyunturales, y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección (3).
• Proceso de coordinación de actores, de grupos sociales, de instituciones para lograr metas definidas colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre (4).
• Según Kooiman, la gobernanza es la estructura sociopolítica que emerge de la interacción entre los diferentes actores estratégicos, a través de la cual se toman las decisiones de la cosa pública (5).
Lo que implica este concepto es que para llevar adelante un proceso de interacción entre actores estratégicos es necesario que el Estado mismo y su servicio civil estén en condiciones de garantizar los procesos. Devuelve al estado una función fundamental que no se limita al liderazgo político.
El buen funcionamiento de los organismos del estado, su profesionalización y capacitación en el abordaje de escenarios inciertos; el acceso por sistemas de mérito, generará confianza de los ciudadanos en su accionar y constribuirá a la sostenibilidad de las políticas en el tiempo.
Conclusiones
Muchos creyeron en el 2001 que la sociedad había despertado y por fin hacía oir sus reclamos. Que el sistema político, desgastado y deslegitimado, iba a tener que adecuarse o morir. Que la sociedad no iba a tolerar más corrupción, mentiras o privilegios. Que era el advenimiento de un mundo nuevo.
Nada de eso era ni resultó así, ni nada es como era entonces, espero.
Parece haber, actualmente un tejido social un poco menos agujereado que en el 2001.
No estoy segura de que el capital social se haya fortalecido, sin duda las organizaciones existentes, muchas de ellas nacidas con un objetivo pequeño y concreto, se vieron sobreexigidas. Algunas de ellas quizás crecieron y otras se debilitaron o desaparecieron. Algunos de sus líderes, adecuados para su pequeña escala, se volvieron a sus casas. Otros habrán crecido en el proceso. Algunos se convirtieron en actores políticos, lo cual no estoy segura de que haya sido bueno para ellos, ya que surgieron como recambio de los existentes por el mérito de venir “de otro lado”, sin estructuras políticas que los contuvieran.
La mayoría de los procesos de concertación se perdieron.
Hoy parece darse, a la par de la lenta pero firme profesionalización de los sectores de la gestión pública, un proceso de retorno a las herramientas de participación ciudadana en las cuestiones públicas. Fortalecido en parte por la revalorización de la política como instrumento genuino y valioso, quizás tenga mayores posibilidades de sostenibilidad en el tiempo.
Quizás con un mayor convencimiento de los actores políticos y del conocimiento de las herramientas y sus ventajas, podamos diseñar estrategias de largo plazo que fortalezcan tanto al capital social como al Estado.
1 Glosario conceptual básico: IDH 2006.
2 Atria, Raúl. Capital social: concepto, dimensiones y estrategia para su desarrollo, en Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma. CEPAL y MSU, Santiago de Chile, 2003.
3 Aguilar Villanueva, Luis. Gobernanza y Gestión Pública. FCE, 2006.
4 Le galés, citado por Ruano de la Fuente, Juan Manuel, en La gobernanza como forma de acción pública y como concepto analítico. Ponencia en el VII Congreso internacional de la CLAD, Lisboa, Portugal, 2002.
5 Kooiman, Jan. Governance and Governability, en Modern Governance, Gran Bretaña, 1993. Citado por García Pizarro, María en Planificación estratégica y el Arte del Buen Gobierno. Granada, España, 2007.
*Asesora de la Secretaría de Relaciones Parlamentarias, Jefatura de Gabinete de Ministros de la República Argentina.
Juan Carlos Piegari y Alejandro De Oto
Asistentes
